Указ об учреждении Правительствующего Сената и о персональном его составе
22.02.1711
1

В Полном собрании законов Российской империи данный указ имеет другое название «Об учреждении Правительствующего Сената и о бытии при оном разрядному столу вместо Разрядного приказа и по два комиссара из губерний». Как видно из текста указа, первоначально Петр I задумал учредить Сенат как чрезвычайный временный орган накануне своего отъезда в Прутский поход. Однако Правительствующий Сенат вскоре стал высшим государственным органом империи, подчиненным непосредственно императору. На него были возложено: решение финансовых вопросов и сбор налогов, отправление правосудия и руководство служилыми людьми, управление торговлей и другими отраслями хозяйства. По характеру своих функций Сенат создавался одновременно как высшее судебное и управленческое учреждение. Также он был законосовещательным учреждением с правом законодательной инициативы. Просуществовавший до 22 ноября 1917 г., Сенат с начала XIX ст. осуществлял надзор за деятельностью государственных учреждений, а в 1864 г. стал высшей кассационной инстанцией.


В первой четверти XVIII в. происходит как фактическое, так и юридическое оформление абсолютизма. В частности, ликвидируются органы центральной власти, унаследованные от прошлого времени (Боярская дума, приказы). Взамен появляется новая система государственных учреждений. Боярская дума с ее традициями медленного обсуждения дел, представительством родовитого боярства и сомнительной компетентностью в государственных делах не отвечала требованиям абсолютистского государства. Около 1700 г. старая Боярская дума была фактически заменена Ближней канцелярией государя, в которой от случая к случаю происходили совещания бояр. Хотя последнее упоминание о заседании Боярской думы относится к 1704 г. Наибольшей властью обладала заседавшая в здании Ближней канцелярии Консилия министров — совет глав важнейших ведомств при царе, управлявший приказами и канцеляриями, обеспечивавший армию и флот всем необходимым, ведавший финансами и строительством. Если Ближняя канцелярия просуществовала до 1719 г., то Консилия министров прекратила свою деятельность с учреждением Правительствующего Сената.

До создания Сената во время своих поездок ведение государственных дел царь поручал доверенным лицам из старых думных чинов. И только в 1711 г. Петр I вверил государство не отдельным лицам, а учреждению. Временный сенат заменял собой не только старые думские комиссии, но и постоянную «Расправную палату», выполнявшую роль некоего судебного департамента Боярской думы. Однако с возвращением Петра I Сенат не был упразднен, а, наоборот, стал постоянным учреждением. Уже в марте 1711 г. царь издал ряд указов о компетенции Сената, которому предписывалось: «Суд иметь нелицемерный», «Смотреть во всем государстве расходов» и «Денег, как возможно, собирать». В 1711-1714 гг. Сенат пребывал в Москве, а затем переехал в новую столицу — Петербург. Сенат был мало похож на иностранные (Швеция, Польша) иностранные учреждения того же наименования, так как степень предоставленной ему власти определялась тем, что Сенат был учрежден вместо его царского величества собственной персоны. В указе 2 марта 1711 г. Петр I прямо прописывал, что «мы определили управительный Сенат, которому всяк и их указам да будет послушен, как нам самому, под жестоким наказанием, или и смертью, смотря по вине». 

Члены Сената (первоначально 9 человек) назначались царем. В основу его комплектования были положены принципы компетентности, выслуги и близости к царю. Указом от 22 февраля 1711 г. функции Сената не были четко определены. Да это и невозможно было сделать при отсутствии в то время разделения дел на судебные, административные и законодательные. Дело осложнялось и тем, Сенату (как и императору) зачастую приходись решать многочисленные второстепенные дела текущего управления.

В этот коллегиальный орган назначались царем, прежде всего, руководители приказов и губернаторы. В свою очередь, связь Сената с губерниями осуществлялась через губернских комиссаров. В ведении Сената был контроль над администрацией в разрешении дел, выходящих из компетенции коллегий. Помимо контрольной, Сенату была дана и судебная функция. Если до сих пор спорным является вопрос об изначальной законодательной функции Сената, то не вызывает сомнений, что в 1722 г. законодательной власти он был лишен. Учрежденная в этом году должность генерал-прокурора расценивалась как канал связи между верховной властью и центральными органами управления и средство для контроля за Сенатом. До этого (в 1715-1718 гг.) за Сенатом присматривал генерал-ревизор (или надзиратель указов). Но назначенный на эту должность Василий Зотов не оправдал надежд царя. В 1720 г. Сенату было предписано наблюдать, чтобы «все было сделано порядочно, и суетных разговоров, крика и прочего не было». 

В 1721 г. обязанности и генерального прокурора, и обер-секретаря возложили на военных. В Сенате для наблюдения за порядком дежурили штаб-офицеры гвардии. Кроме того, для надзора за деятельностью администрации при Сенате учреждалась должность обер-фискала, которому подчинялись провинциал-фискалы. Средством контроля были и обязательные протоколы заседаний. С 1722 г. генерал-прокурор докладывал государю о делах Сената, а Сенату передавал волю императора. Он мог приостановить любое решение Сената. Более того, указы Сената получали силу только с его согласия. В ведении генерал-прокурора находилась и канцелярия Сената. Находясь в непосредственных отношениях с государем, генерал-прокурор сблизил Сенат с верховной властью. Одновременно он лишил присутствие Сената его прежней независимости: будучи во многих случаях по закону равен всему Сенату, генерал-прокурор фактически преобладал над ним. С учетом того, что под его начальством находились прокуроры при коллегиях и в губерниях, генерал-прокурор стал самым главным чиновником царской администрации. Не удивительно, что П.И. Ягужинский сумел придать своей должности необыкновенный престиж. По мере преобразования приказов коллегии (1717-1719 гг.) Сенат назначал президентов и вице-президентов, определял штаты и порядок их работы. Несмотря на то, что регламенты коллегий не определяли их отношения к Сенату, значение Сената повысилось в связи с перемещением в коллегии текущих мелких дел.

По указу 1718 г. «О должности Сената» сенаторами стали все президенты коллегий. Однако этот порядок просуществовал недолго: Петр I пришел к выводу, что Сенат, как высшая инстанция над коллегиями, не может состоять из лиц, которые сидят в коллегиях. Более того, в мае 1720 г. царь повелел учредит в Сенате должность рекетмейстера, отвечающего за прием жалоб на коллегии и канцелярии и надзирающего за делопроизводством в коллегиях и ходом правосудия.

В апреле 1714 г. было запрещено подавать государю жалобы на несправедливые решения Сената. Это запрещение было повторено в указе от 22 декабря 1718 г. Причем за принесение жалобы на Сенат устанавливалась смертная казнь. Тем не менее, Сенат не стал учреждением, хоть в чем-то ограничивающим или стесняющим власть царя: он действовал только по поручению царя и перед ним отчитывался. Сначала (до 1718 г.) Сенат был собранием лиц, назначенных специально для присутствия в нем. С 1718 по 1722 гг. Сенат стал собранием президентов коллегий, а в 1722 г. он был реформирован указами императора. Он обрел смешанный состав: в него входили не только президенты военной, морской и иностранной коллегий, но и сенаторы. Кроме того, указом «О должности Сената» этот административный орган получил право издавать собственные указы. Существенно расширился круг вопросов, находившихся в его ведении: вопросы правосудия, расходы казны и налоги, торговля и контроль за администрацией. То есть реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления. 

Практическое значение Сената обусловливалось не только широтой его полномочий, но и группирующейся вокруг него системой государственных учреждений. В частности, непосредственные сношения Сената с губерниями осуществлялись через назначавшихся губернаторами комиссаров (по два от губернии). После учреждения коллегий именно они становятся опосредствующим звеном между Сенатом и губерниями. 

Одновременно с учреждением Сената при нем был учрежден Разрядный стол. Тем самым к Сенату отошло назначение на все военные и гражданские должности, заведование всем служилым сословием, в том числе наблюдение за укрывательством от службы. В ходе реформы Сената, в 1722 г. Разрядный стол преобразуется сначала в Разборную канцелярию, а в феврале 1722 г. при Сенате появляется должность герольдмейстера, ведавшего служилым сословием.

Кроме того, при Сенате состоял обер-фискал (впоследствии генерал-фискал) с четырьмя помощниками. Соответственно, в каждой губернии появился провинциал-фискал с тремя помощниками, а в городах — один или два городовых фискала. Несмотря на злоупотребления, фискалы, несомненно, принесли известную долю пользы, являясь орудием надзора над местными учреждениями.

Когда по окончании Северной войны царь стал больше внимания уделять вопросам внутреннего управления, чрезвычайные полномочия Сената потеряли смысл. Прежде всего, уменьшение власти Сената сказалось в области законодательства. Так, в ноябре 1721 г. Петр I предписал Сенату не чинить без его подписи никаких «генеральных определений».

Указ объявить последующей:

Определили быть для отлучек наших Правительствующий Сенат для управления:

Господин граф Мусин Пушкин,

Господин Стрешнев,

Господин князь Петр Голицын,

Господин К. Михайла Долгорукой,

Господин Племянников,

Господин К. Григорей Волконской,

Господин Самарин,

Господин Василей Апухтин,

Господин Мелницкой,

Обер-Секретарь сего Сената Анисим Щукин.

1.

Московскую губернию управлять и доносить Сенату Василью Ершову.

2.

На князь Петрова место Голицына Господин Курбатов.

3.

Вместо приказу Розряднаго быть столу розрядному при вышеписанном Сенате.

4.

Також со всех губерней в вышеписанном суду для спросу и принимания указов быть по два комисара с губерний.

XVIII век