Именной указ, данный Правительствующему сенату 1870 Года, Июня 16 (28)
16(28).06.1870
1
К началу 1860-х годов в России было около 700 городов, большинство которых, правда, имело не более 5 тыс. жителей. Первый проект реформы был подготовлен еще в 1864 г., но до 1870 г. правительство затягивало принятие закона. Принятое 16 июня 1870 г. Городовое положение создавало всесословные органы общественного управления, избираемые на основе имущественного ценза. Избирательные права были предоставлены только купцам, промышленникам и владельцам недвижимости в пределах данного города, что сильно ограничило число избирателей. В зависимости от величины уплачиваемого налога, избиратели делились на три курии, каждая из которых имела равное количество гласных в городскую думу, являвшуюся распорядительным органом. Исполнительным органом стала городская управа под руководством городского головы. Как и земская, городская реформа проводилась постепенно: к 1892 году самоуправление было введено в 621 городе из 707.
Попытки реформирования системы местного самоуправления в России проводились еще в XVIII столетии. В 1785 г. императрицей Екатериной была издана Жалованная грамота городам, регулировавшая положение отдельных категорий городского населения и функции органов городского самоуправления. Но если реформа 1785 г. сформировала сословное городское самоуправление, то по «Городовому положению» Александра II право голоса получили все подданные Российской империи, обладавшие определенным имущественным цензом, а также лица, платившие сборы в городской бюджет.
Подготовка реформы началась еще в 1862 г., но «Городовое положение» увидело свет только спустя 8 лет. Для выработки предложений в области городского самоуправления губернских и уездных городах были созданы 509 комиссий. Но так как предложения многих из них о наделении избирательными правами всех сословий не устраивало правительство, это тормозило разработку реформы. «Городовое положение» было подготовлено министерством внутренних дел под руководством графа П.А. Валуева на основании выработанных местными комиссиями в 1864 г. материалов. Еще через 6 лет, после одобрения императором принципа «всесословности», «Городовое положение» было принято, став началом второй в истории России реформы местного самоуправления.
На основе Положения вводились городские общественные управления, в ведении которых находились хозяйственные вопросы: внешнее благоустройство города, обеспечение продовольствием, противопожарная безопасность, устройство пристаней, бирж и кредитных учреждений и т.п. Под учреждениями городского самоуправления подразумевались: городское избирательное собрание, дума и городская управа. Выборное самоуправление вводилось в 509 из 1130 существующих в то время городов. Число гласных членов думы было значительным. В зависимости от численности избирателей в городе оно колебалось от 30 до 72 человек. А столичных думах гласных членов было намного больше: 180 - в Московской думе и 252 - в Петербургской.
Основной функцией избирательного собрания являлись выборы раз в 4 года гласных в городскую думу. Членом думы, избиравшейся на 4 года, мог стать каждый, кто имел избирательные права. Правда, число нехристиан не должно было превышать трети от общего числа гласных. Главными функциями распорядительной думы, которую возглавлял городской глава, были: назначение выборных должностных лиц, «дела общественного устройства», назначение содержания должностным лицам городского общественного управления, установление городских сборов и налогов и пр. Тогда как расходы на содержание самой думы были в ведении губернатора. Заседания думы проводились по усмотрению городского головы, по требованию губернатора или по желанию не менее пятой части гласных. В свою очередь, выбираемая на 4 года городской думой управа (исполнительный орган) непосредственно заведовала делами городского хозяйства, собирала нужные сведения, составляла городскую смету, взимала городские сборы и др. Если управа считала решение думы незаконным, в дело вмешивался губернатор.
Думы избирались тайным голосованием горожанами, имевшими определенный имущественный ценз. По размеру уплачиваемого налога избиратели делились на три разряда (собрания). К первой избирательной группе относились уплачивавшие треть общего сбора налогов, ко второй - также уплачивающие треть, а к третьей - все остальные избиратели. Составленный список утверждался городской думой. Избиратель должен был быть подданным Российской империи, старше 25 лет, владеть имуществом и не иметь налоговых недоимок, не судимым и не находиться под следствием. В свою очередь, городской глава выбирался думой из числа гласных и утверждался губернатором (в крупных городах - министром внутренних дел). Он являлся одновременно председателем и городской думы и городской управы.
В целом на органы городского самоуправления были возложены административно-хозяйственные функции: благоустройство города (освещение, отопление, водоснабжение, очистка, транспортное устройство городских проездов, набережных), народное образование, здравоохранение и общественное призрение, попечение о развитии торговли и промышленности. Городской бюджет формировался за счет налогов и сборов с недвижимости, доходов от эксплуатации городских имуществ, пошлинных сборов и отчислений из казны. Но при этом на органы городского самоуправления возлагались «обязательные расходы» на содержание полиции, пожарной охраны, тюрем и казарм. Органом надзора за деятельностью городского самоуправления являлось Губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора, а также структуры Министерства внутренних дел.
Реформа городского самоуправления 1870 г. преследовала цель дать населению городов право вести городское хозяйство. В этом плане она была непосредственным продолжением земской реформы. Но процесс внедрения городского самоуправления в разных регионах проходил по-разному и имел разные последствия. Так, в Москве результатом реформы стало практически неконтролируемое разрастание города под давлением интересов крупных предпринимателей. Но после передачи в 1870 г. в ведение Городской думы водопроводного хозяйства, началось расширение Мытищинского водопровода, в 1871 г. был построен Ходынский водопровод, а в 1882 г. – Андреевский. В 1870-х гг. водопровод появился в 10 городах, в том числе в Одессе, Киеве, Харькове, Казани и Минске, а из маленьких городов – в Алексине Тульской губернии и Мензелинске Уфимской.
Первый проект прокладки линии конки был разработан для Москвы в 1864 г., но только в апреле 1872 г. городской думой был окончательно утвержден проект строительства сети линий железно-конных дорог. В 1872 г. компании графа С.А. Уварова и Н.Ф. фон Крузе была дана на 40 лет первая концессия на постройку и эксплуатацию конно-железных дорог (с 1875 г. – Первое Общество конно-железных дорог). Движение по первой Петровской линии конного трамвая (от Иверской часовни до Петровского парка) открылось 1 сентября 1874 г.
Внедрение и развитие самоуправления в различных регионах породило разные системы муниципальных ориентаций. Москва гордилась системой местных налогов и городской статистикой, петербургское самоуправление делало все для представительности городского хозяйства. Для Киева была характерна нацеленность на развитие новых технических систем городской инфраструктуры, харьковская дума выделяла гуманитарные проекты, а одесская обращала главное внимание на дорожные покрытия.
Впрочем, состояние городского дорожного хозяйства России даже к 1914 г., по оценкам экспертов, оставалось «далеко не блестящим». Городские управы в основном ориентировались на замощение улиц булыжником, и только часть центральных улиц крупнейших городов имели литой асфальт, гранитную брусчатку и деревянные торцовые одежды. Большинство улиц на окраинах даже Москвы и Петрограда не имели вовсе никаких дорожных одежд. Городские улицы, лишенные дорожных одежд, не имели и водостоков для отвода поверхностных вод, будучи снабжены только открытыми канавами – кюветами. В Петербурге основным типом мостовых были примитивные торцовые мостовые на деревянном основании из необработанной шашки. Все дорожные работы проводились только вручную. При этом в городах не было ни специальных дорожных организаций, ни подсобных предприятий, ни технического персонала, ни квалифицированных рабочих по дорожному строительству. Работы проводились небольшими артелями под руководством подрядчиков. Не было до 1917 г. в России и городских (муниципальных) гостиниц.
Тем не менее, при всей своей ограниченности городская реформа была шагом вперед по сравнению с дореформенной организацией городского управления. Реформа 1870 г., закрепившая систему органов городского общественного управления, стала толчком к торгово-промышленному развитию городов, приобщению общества к гражданской жизни и развитию новой политической культуры. Но после реформы у провинциальных городов возникла новая проблема, связанная с тем, что по закону часть доходов направлялась на содержание правительственных учреждений, полиции других государственных структур. Тем не менее, нормы Городового положения 1870 г. действовали до принятия нового Положения о городском самоуправлении 11 (23) июня 1892 г., которое еще больше увеличило представительство крупной буржуазии и дворян в городской думе и превратило городское самоуправление в правительственный орган по вопросам местного хозяйства.

XIX век