Высочайше утвержденное Положение о губернских и уездных земских учреждениях
01.01.1864
1

Суть земской реформы, ставшей частью преобразований во внутренней жизни страны, вызванных отменой крепостного права состояла в введении выборного местного самоуправления. Земская реформа имела историю, уходящую к правлению Александра I. М.М. Сперанский по заказу императора подготовил проект системы самоуправления, ориентированный на нужды населения. Избиратели для выборов волостных дум отбирались не по сословному принципу, а по имущественному цензу. На волостных собраниях избирались делегаты в уездную думу. В свою очередь уездные думы выбирали делегатов в губернию, а губернские - в Государственную думу. Но в реформе Александра II данный проект претерпел значительные изменения. Она не предусматривала ни волостных дум, ни Государственной думы. Земство кончалось на уровне губернии. То есть отсутствовала преемственность, хотя именно это подразумевалось. Ведь главным аргументом в поддержку реформы было то, что местные условия хорошо знают только постоянные жители региона. Власть ограничивала земство только определенными задачами, а общие вопросы жизни страны затрагивать земствам запрещалось вплоть до роспуска собрания.

До 1860-х годов местное управление в России было прочно привязано к централизованной бюрократии самодержавной системы. Ущербность этого осознал к концу своего правления даже Николай I. В 1859 г. началась подготовка земской реформы. Ведущую роль играли граф Петр Александрович Валуев, занимавший в конце 1950-х годов пост директора департамента в министерстве государственных имуществ, и товарищ министра внутренних дел Николай Алексеевич Милютин. 29 июня 1862 г. ставший министром внутренних дел П.А. Валуев предложил увенчать земскую систему общероссийским органом, но царь выступил против, так как, по его убеждению, это привело бы к распаду России. Аналогичной была его аргументация и в ответ на конституционные проекты московского губернского дворянского собрания и великого князя Константина.
«Положение об уездных и губернских земских учреждениях» было принято после долгих дебатов 1 января 1864 г. Согласно документу, земства утверждались как всесословные органы местного самоуправления, депутаты в которые избирались по принципу имущественного ценза по 3-м куриям. Первая (землевладельческая) курия была представлена владельцами 200 – 800 десятин земли или недвижимости в сельской местности на сумму свыше 15 тыс. руб. Вторая (городская) курия состояла из собственников городских промышленных и торговых предприятий, с оборотом не ниже 6 тыс. руб., или владельцев недвижимости на сумму не менее 2 тыс. руб., а также из представителей владельцев, обладавших имуществом не менее 1/20 ценза. По 3-й курии (сельских крестьянских обществ) были многоступенчатые выборы: сельские общества выбирали представителей на волостные сходы, которые, в свою очередь, выбирали выборщиков, и только последние участвовали в уездном съезде. Как видим, формально земские учреждения состояли из представителей всех сословий, но избирательное право обусловливалось имущественным цензом.
Выборы гласных в уездное земское собрание проводились на уездных съездах курий, а губернских гласных – на уездных земских собраниях. Председателями губернских и уездных съездов были предводители дворянства. Проводились земские выборы один раз три года, и численность гласных была определена свыше – 13329 человек. В 1865 – 1867 гг. среди земских гласных было 46,7% дворян, 34,3% крестьян, 10,2% купцов, 6,1% представителей духовенства и 2,7% от других сословий. Земские органы делились на распорядительные (собрание гласных, собираемое 1 раз в год) и исполнительные (земские правления и управы). Губернское земское собрание в количестве 50 гласных собиралось 1 раз в год на 20 дней, а уездное – на 10 дней. Губернское земское правление и уездная земская управа состояли из нескольких человек во главе с председателем. 
При этом у земств не было центрального органа. Более того, были запрещены всякие контакты между губернскими земствами. Полиция находилась в ведении губернатора и не подчинялась земским органам. Земское обложение (доходы от земель, лесов, недвижимости, торговых и промысловых документов) затрагивало все слои российского общества. На крестьян возлагались еще и земские повинности: дорожная, квартирная, подводная и другие. Земские бюджеты были ничтожными: по закону земские сборы составляли 2,2 млн. руб. Для сравнения, государственный бюджет Российской империи в 1864 г. составлял 392 млн. руб. 
Земства не имели политических функций. Они решали в основном хозяйственные вопросы: содержание путей сообщения; строительство и содержание школ и больниц; наем врачей и фельдшеров; устройство курсов для обучения населения и устройство санитарной части в городах и деревнях; «попечение» о развитии местной торговли и промышленности, обеспечение народного продовольствия, забота о скотоводстве и птицеводстве; взимание налогов на местные нужды и т.п. Но и в этом они контролировались губернаторами и министром внутренних дел, имевшими право приостанавливать исполнение любого постановления земского собрания.
К концу 1870-х годов земские органы были образованы в 34 губерниях Европейской части России (всего 59 губерний и 16 областей).  Не были введены земства там, где влияние дворянства было незначительным (в Архангельской и Астраханской губерниях) или позиции дворянства существенно расходились с установками центральной власти (на Правобережной Украине, в Белоруссии и Прибалтике). В 1911 г. земства были введены в 6-ти западных губерниях, в 1913 г. – в 3-х юго-восточных. Всего в 1917 г. земские органы работали в 43 губерниях. На Дону же земства просуществовали с 1876 по 1882 г.
Уже с 1866 г. началось ограничение прав земств: губернатор и другие административные органы получили право отменять решения земских собраний, чиновники земских органов были переведены в ранг государственных, а земские школы в 1867 г. переданы в ведение Министерства народного просвещения. Законом от 13 июня 1867 г. «О порядке производства дел в сословиях и общественных собраниях» земствам было запрещено обсуждать не относящиеся к их ведению вопросы, а земские доклады и журналы должны были проходить губернаторскую цензуру. 
Тем не менее, деятельность земств сыграла важную роль в развитии регионов. Если до введения земств сельских школ не было вообще, то за 50 лет после реформы было создано около 30 тыс. школ с трёхгодичной программой. Земствами было подготовлено и 45 тыс. учителей. Впервые в сельской местности были созданы больницы (около 2 тысяч) и фельдшерские пункты, расширилась сеть аптек, пунктов оспопрививания и медицинских курсов, произошло становление ветеринарной службы. Помимо борьбы с эпидемиями, земские органы дали толчок развитию местной общественной и хозяйственной инициативы. Земская служба стала настоящей альтернативой «хождению в народ». Создание земских учреждений было успехом сторонников конституционного правления. Вокруг земств сгруппировалась наиболее энергичная и демократически настроенная интеллигенция. На плечи земств легла организация института агрономических смотрителей, работа в области кооперации и кустарных промыслов. С 1880-х годов земства начинают заниматься продовольственными вопросами, проявляют инициативу в деле снижения выкупных платежей и создания Крестьянского банка. 
Следует признать, что земская реформа была актуальной для России. Земская система самоуправления добилась определенных положительных результатов, но, не поддерживаемая и сильно ограничиваемая правительством, она постепенно вырождалась, теряя свою актуальность. В 1889 г. сельская крестьянская администрация была подчинена земским начальникам, которые назначались из потомственных дворян и контролировали жизнь русской деревни. Земские участковые начальники имели весьма широки полномочия относительно поземельного устройства крестьян, ревизии крестьянского общественного самоуправления, руководство нижними чинами уездной полиции, утверждения волостных старшин и волостных судей и пр.
В 1890 г. новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» ограничило функции земств и усилило в них позиции дворян. Съезд цензовых избирателей был разделен на два отделения (дворянское и недворянское), причем дворянское отделение выбирало большинство гласных в 30 губерниях. Тем самым число дворян среди гласных увеличилось от 42% до 57%. Усиление государственного начала в жизни земств определялось: введением в состав земских собраний членов по должности от правительства и, прежде всего, предводителей дворянства; предоставлением председателям и членам земских управ права государственной службы; расширением полномочий министра внутренних дел и губернаторов по контролю за земствами.

XIX век